Introducción

Llevo varios años laborando en empresas que son sujetos obligados del régimen normativo de la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita (en adelante la “Ley Antilavado”). Este régimen normativo, como expondré, impone muchas obligaciones a empresas o empresarios privados que pueden resultar desproporcionados y que como lo intentaré demostrar es un régimen sumamente ineficiente para el objetivo que se busca mitigar: la Prevención de Lavado de Dinero (PLD).

Para aquellas personas que no estén familiarizadas con la regulación en materia de Prevención de Lavado de Dinero, daré una breve introducción de qué va e intentaré explicar por qué esto es importante para el Compliance.

Primero, el Lavado de Dinero es el proceso a través del cual los delincuentes ocultan o pretenden ocultar el origen de fondos, recursos o en general cualquier tipo de bien, generados mediante la comisión de actividades ilegales (por ejemplo, el tráfico de drogas, contrabando de armas, corrupción, etc.), con el objetivo de hacer que los activos parezcan legítimos y puedan circular en la economía nacional. En general, cualquier bien generado mediante hechos ilícitos, puede ser “lavado”.

Ahora bien, para prevenir ese delito en México existen dos grandes regímenes normativos: (i) aquél referido para las entidades financieras; (ii) y aquél referido para otro tipo de negocios: las actividades vulnerables no financieras. La razón por la cual existen dos regímenes distintos es porque a nivel mundial se observó que el primer medio que se usaba para lavar dinero era precisamente el sector financiero, por lo que naturalmente fue el primer sector en ser regulado. Posteriormente, autoridades a nivel internacional se percataron que otro tipo de negocios eran utilizados para los mismos fines. De ahí que se creara un régimen especial para todo lo que no fuera sector financiero.

El primero de ellos aplica para todas las instituciones financieras del país, como las Instituciones de Banca Múltiple o las Sociedades Financieras de Objeto Múltiple (SOFOM), etc. Ese régimen normativo en realidad se conforma por muchos sub-regímenes normativos, ya que cada sujeto obligado tiene su propio cuerpo normativo que los regula en materia de Prevención de Lavado de Dinero. Por ejemplo, para los bancos existe la Ley de Instituciones de Crédito; para las SOFOM existe la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito; por su parte, las Casas de Bolsa están reguladas por la Ley del Mercado de Valores, solo por mencionar algunas. Además, cada una de esas leyes tiene a su vez unas disposiciones de carácter general específicas en la materia. Ese gran régimen normativo, que rige a más de 15 sujetos obligados diferentes, no es el objeto de análisis del presente texto, pero es importante mencionar su existencia e importancia.

El otro régimen normativo (referido a las actividades vulnerables no financieras) , que sí es objeto de este texto, surge a principios de la década del 2010 para dar cumplimiento a las Recomendaciones del Grupo de Acción Financiera (“GAFI”)[1]. Como ya se mencionaba, su principal objetivo fue la creación de un régimen normativo especialmente aplicable para un sector que el mismo GAFI define como “Actividades y Profesiones No Financieras Designadas” (APNFDs), que son todas aquellas actividades o profesiones que se consideran vulnerables por ser utilizadas como mecanismos para el lavado de activos[2] y que no pertenecen al sector propiamente financiero. En México, la Ley Antilavado las denominó actividades vulnerables no financieras[3].

Es importante mencionar que esta ley tiene por objeto “proteger el sistema financiero y la economía nacional, estableciendo medidas y procedimientos para prevenir y detectar actos u operaciones que involucren recursos de procedencia ilícita, a través de una coordinación interinstitucional, que tenga como fines recabar elementos útiles para investigar y perseguir los delitos de operaciones con recursos de procedencia ilícita”. En suma, es el cuerpo normativo que regula sectores no financieros para prevenir el lavado de dinero.

Para cerrar la idea, es importante señalar que, dado que Compliance ha sido entendido típicamente como aquel sistema que tiene como objeto el “cumplimiento” de cualquier tipo de regulación para la prevención de riesgos,  PLD está íntimamente relacionado con el Compliance dado que la manera en cómo se previene, por lo menos en el sector privado, el lavado de dinero es justamente a través de mecanismos, herramientas y Sistemas de Gestión de Compliance. Es decir, en pocas palabras, la forma en cómo se cumple con el régimen normativo de PLD, tanto en las Entidades Financieras como en las Actividades Vulnerables, es a través del Compliance.

Eficacia Ley Antilavado

De ello resulta necesario hacernos la siguiente pregunta ¿A qué obliga la Ley Antilavado si eres sujeto obligado? O, en otras palabras, ¿cómo coadyuva un sujeto obligado a prevenir el lavado de dinero?

De acuerdo con el artículo 18 de la Ley existen varias obligaciones, algunas de forma y otras de fondo, pero las dos más importantes son las de: (i) identificar a las personas que son clientes o usuarios del servicio que ofrece la actividad vulnerable; y (ii) enviar los avisos a la Unidad de Inteligencia Financiera. En otras palabras, esos avisos son a lo que se refiere la Ley cuando se dice que uno de sus fines es la de recabar elementos útiles para investigar y perseguir los delitos de lavado de dinero[4].

Porque es justamente a través de ellos que la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) obtiene, de los sujetos obligados, entre otros, (i) el nombre de sus clientes o usuarios; (ii) su dirección; (iii) el monto total de la transacción; (iv) datos de identificación de los representantes legales, en su caso; (v) giro empresarial; (vi)puede identificar si la operación se liquidó en una o más transacciones, etc. Es decir, recibe una gran cantidad de datos que debe transformar en información útil que derive en la prevención del delito. Ahora bien, en términos estrictamente jurídicos, lo que realmente ocurre es que la UIF, derivado de esa diseminación de información, puede y debe presentar denuncias al Ministerio Público cuando identifique hechos que puedan constituir delitos.

Esto es, la prevención del lavado de dinero exige necesariamente lo siguientes elementos: (i) datos proporcionados por el sujeto obligado dentro de sus avisos; (ii) una adecuada lectura de esos datos y traducirlos en inteligencia por parte de la UIF y (iii) una correcta y eficiente coordinación institucional con las autoridades persecutoras del delito.

Ese régimen normativo, en términos prácticos, impone muchas obligaciones a los sujetos obligados, que se traducen en costos operativos, costos de capacitación, capital humano, de una función que es netamente una responsabilidad del Estado: la prevención del delito.  

Todo esto viene a cuenta por un tema en particular: ¿Cómo medimos la eficacia de ese régimen normativo? Es decir, ¿cómo sabemos que todas esas obligaciones que se le imponen a los particulares en realidad son útiles para precisamente prevenir el lavado de dinero?

Hay muchos indicadores. Por ejemplo, Laura Sánchez Ley, Miriam Castillo y Daniel Melchor de Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad recientemente publicaron un texto[5] en el que afirman que “en 13 años de gobierno, se abrieron 1,632 averiguaciones y las autoridades mexicanas solamente han logrado sentenciar a 44 personas por el delito de operaciones con recursos de procedencia ilícita conocido como lavado de dinero. La mayoría obtuvo la pena más baja por este delito, que es de cinco años de prisión. A través de solicitudes de acceso a la información realizadas durante un año a la Fiscalía General de la República (FGR) y al Poder Judicial de la Federación (PJF) se encontró que México ha fracasado en el combate al lavado de dinero”.

Ese dato es alarmante  si se lee fríamente: solamente 44 personas han sido sentenciadas por delitos de lavado de dinero en 13 años.

Para saciar mi curiosidad, el 21 de febrero de 2022 realicé una solicitud de acceso a la información pública al SAT que quedó registrada con número de folio 330026322000570, para averiguar si realmente existía un nexo causal entre la cantidad de datos que se manda a la UIF por conducto de los Avisos y la prevención al delito de lavado de dinero. Lo que le pedí a la UIF fue:

“En términos de los artículos 15, fracciones I, I BIS, IV, VI y X, y 27, fracción I; del Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, informar lo siguiente sobre la actuación de la Unidad de Inteligencia Financiera:

1. ¿Cuántos Avisos de Actividades Vulnerables recibieron durante la anualidad 2021?
2. ¿Cuántos Avisos en promedio recibieron mensualmente durante el 2021?
3. ¿Cuántas denuncias por presuntas operaciones con recursos de procedencia ilícita (400 bis del Código Penal Federal) se han presentado durante los años 2018-2022 derivado de información recibida por conducto de los Avisos de las Actividades Vulnerables?”
4. En caso de haber presentado denuncias, ¿Cuántas denuncias han obtenido una sentencia condenatoria?

Sobre estos puntos recibí respuesta por parte de la UIF en el que se me afirmó lo siguiente:

• Respecto al primer y segundo puntos: “durante el año 2021 la UIF recibió 7 millones 267 mil 333 avisos de quienes realizaron actividades vulnerables”. Lo que supone que en promedio mensual “se recibieron 605 mil 611 Avisos”.

• Respecto al punto 3 se me informó que “no es posible identificar el reporte o aviso que dio origen a la denuncia, debido a que estos se analizan de manera conjunta; es decir, no se separan por sector financiero o tipo de actividad vulnerables.” Sobre el número de denuncias presentadas por la UIF ante la Fiscalía General de la República por presuntos delitos de Lavado de Dinero se han presentado un total de 513 denuncias del 2018 a febrero de 2022, distribuidas de siguiente forma:

• Finalmente, respecto al punto 4 se me informó que de las denuncias presentadas durante ese lapso todas “se encuentran en trámite ante las autoridades competentes y en ninguna se ha obtenido sentencia”

Es decir, en términos sencillos: de 2018 a febrero de 2022 no hay una sola sentencia condenatoria por los delitos de lavado de dinero derivado del régimen normativo de la Ley Antilavado.

A manera de conclusión

Ante esto, obviamente surgen muchas interrogantes que deberán ser objeto de estudios y análisis muchísimo más extensos. Sin embargo, para mí la interrogante más importante es si realmente es eficaz el régimen de PLD para las actividades vulnerables.

Si tomamos en consideración que la UIF recibe aproximadamente 7 millones de avisos por actividades vulnerables al año y que a la fecha no existe una sola sentencia condenatoria, convendría hacernos la pregunta sobre su eficacia. Sobre todo, tomando en cuenta que las obligaciones que se le imponen a los sujetos obligados son una carga que representa altos costos, y que a la luz de los resultados obtenidos puede llegar a parecer desproporcionado.  

A mayor abundamiento, también resulta importante mencionar que está en el tintero una reforma a dicha ley cuyo objeto es aumentar las obligaciones de los sujetos obligados casi equiparándolos a las entidades financieras. Por ejemplo, dentro de las obligaciones que se pretenden incluir son: agregar a los fideicomisos como sujetos obligados; distinguir entre la actividad vulnerable de desarrollo y recepción de recursos para desarrollo; agregar la obligación de asignar un perfil transaccional de los clientes o usuarios; evaluación de riesgos del sujeto obligado y de los clientes y usuarios; implementar sistemas automatizados para el seguimiento y agrupación de las operaciones de los clientes y usuarios y la obligación de contar con auditoría interna o externa, entre otros.

Es decir, la intención es clara: que los sujetos obligados tengan más y más obligaciones; lo cual no solo se traduce en mayores costos, sino que también en el fondo estamos observando una especie de traslado de funciones que son en esencia estatales hacia los particulares, sin tener resultados concretos. Es decir, de quien es la obligación de prevenir el delito es del Estado, no de los particulares y con este aumento de obligaciones lo que se observa es la renuncia paulatina a esa función del Estado.

Ahora bien, no escapa de mi conocimiento que no es lo mismo un régimen normativo de carácter administrativo a uno judicial de prevención del delito. No solo son materialmente distintos, sino que están atribuidos a autoridades distintas. Por un lado, la Ley Antilavado está encargada a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), mientras que la función de persecución del delito está propiamente atribuida a los ministerios públicos. Las fallas pueden no ser propiamente hablando de la Ley Antilavado, sino que pueden tener su raíz en la forma en cómo se persigue el delito en México.

El texto de Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad (supra) invita a esa conclusión pues señala que: “en los últimos 13 años, 373 personas tramitaron amparos para protegerse de ser acusados por las autoridades del delito de recursos de procedencia ilícita. MCCI analizó el total de amparos y encontró las razones por las cuales los acusados ganaron ante los tribunales: falta de pruebas y violaciones a los derechos humanos son algunos de los motivos por los cuales se cayeron los casos.”

Para un delito que le cuesta al país alrededor de 50 mil millones de dólares[6] resulta escalofriante pensar que no se está sancionando a nadie bajo un régimen que además impone demasiadas obligaciones a los particulares. ¿Cómo justificamos tanta obligación?

Tal vez convendría realizar un diagnóstico serio a la eficacia de dicho régimen normativo.

[1] Es una entidad intergubernamental establecida en 1989 durante la cumbre del G-7 por los Ministerios y sus jurisdicciones Miembro. Sus objetivos son fijar estándares (40 Recomendaciones) y promover la efectiva implementación de medidas legales, regulatorias y operativas para combatir el LA/FT y otras amenazas relacionadas con la integridad del sistema financiero internacional.

[2] Ver las Recomendaciones 22 y 23 de las 40 Recomendaciones del GAFI.

[3] Algunas de ellas son: la práctica de juegos y sorteos; emisión de tarjetas prepagadas; ventas de joyas o piedras preciosas; venta de obras de arte; desarrollo inmobiliario; venta de vehículos; la fe pública en algunos supuestos; renta de inmuebles y el intercambio de activos virtuales, solo por mencionar algunos. Se sugiere revisar el artículo 17 de la Ley Antilavado.

[4] Para mayor abundamiento, se recomienda revisar el Sistema del Portal en Internet (SPPLD) para mayor detalle, disponible en el siguiente vínculo: https://sppld.sat.gob.mx/pld/interiores/sppld.html

[5] Laura Sánchez Ley, Miriam Castillo y Daniel Castillo, “Lavar Dinero en México: un delito del que se sale fácil”, Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad, septiembre 20, 2020: https://contralacorrupcion.mx/fincen-files/lavar-dinero-en-mexico.html

[6] American Enterprise Institute, Money Laundering and Corruption in Mexico, p. 13., 2021: https://www.aei.org/wp-content/uploads/2021/02/Money-Laundering-and-Corruption-in-Mexico.pdf?x91208